县文广新旅局党委书记、局长刘云根关于《旅游法》的解读

信息分类:政策文件
文件编号:
公开方式:主动公开
发布日期:2020-03-05
公开时限:常年公开
公开范围:面向全社会
责任部门:县文广新旅局
信息索取号:D9000017-ZCWJ-2020-0025

  《旅游法》是我国旅游行业第一部严格意义上的法律,之前旅游行业的法规主要是《旅行社条例》和《导游人员管理条例》等。《旅游法》是2013425日第十二届全国人大常委会第二次会议通过,2013101日起施行。法律草案调研、起草、修改、审议总共花了3年多时间。2016年又对个别条款进行了修改。《旅游法》的颁布,标志着中国旅游业进入了全面依法兴旅、依法治旅的新阶段,在我国旅游业发展史具有里程碑的意义。

  一、目的意义

  通过学习旅游法,了解旅游法在解决旅游市场长期存在的“零负团费、黑导、欺客甩客“等违法行为惩治的重大意义,明确政府、相关部门、旅游经营者、旅游者在旅游产业发展进程中的职责,强化综合协调、完善支撑体系,推动旅游业协调、可持续发展,加快实现全域旅游目标的进程。

  二、出台的背景

  早在80年代就有过研究起草《旅游法》,1988年《旅游法》还列入全国人大常委会立法规划和国务院立法计划。1991年国家旅游局将《旅游法》草案送审稿报送国务院。但由于当时旅游业还处于起步阶段,有关方面对旅游立法涉及的一些重要问题认识不一致,《旅游法》草案没有提交审议。直到2000年后,有了20多年旅游业蓬勃发展的充分实践之后,《旅游法》立法重新提上日程。特别是国务院2009年出台了《国务院关于加快发展旅游业的意见》,明确提出要把旅游业打造成为“国民经济的战略性支持产业和人民群众更加满意的现代服务业”的目标,同时新的《旅行社条例》2009年也出台,这为起草《旅游法》打下了好的基础。同时,从现实来看,随着旅游业的深入发展,旅游行业中的“零负团费”、“恶性竞争”、“强迫购物”、“虚假广告”等一些旅游市场秩序混乱方面的问题和顽疾,旅游不文明现象、旅游资源盲目、过度开发等问题屡屡曝光,旅游者和旅游经营者合法权益保障的问题等日益凸显,迫切需要从更高的法律层面推动和规范旅游业发展。同时,制定《旅游法》也是适应国际交流与合作新形势的客观要求,用法律的手段规范旅游市场,有利于拓展我国旅游业的国际交流合作。

  《旅游法》的制定是对我国旅游业30多年发展经验的总结,更是促进旅游业持续健康发展重要的制度基石。

  三、基本内容

  (一)《旅游法》的篇章结构

  共设10112条。第一章总则,第二章旅游者,第三章旅游规划和促进,第四章旅游经营,第五章旅游服务合同,第六章旅游安全,第七章旅游监督管理,第八章旅游纠纷处理,第九章法律责任,第十章附则。

  (二)立法目的

  《旅游法》第一条简明扼要地说明了立法目的:为保障旅游者和旅游经营者的合法权益,规范旅游市场秩序,保护和合理利用旅游资源,促进旅游业持续健康发展,制定本法。

  (三)《旅游法》的特点

  1.《旅游法》是一部综合法、一部产业促进法、一部行业管理法。

  2.《旅游法》是综合运用了行政法、经济法和民事法的基本原则和手段,对旅游业发展的重要领域进行规范。

  3.《旅游法》特别强调旅游者权益保障。

  (四)《旅游法》的适用范围

  1.客体范围:游览、度假、休闲等形式的旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动。

  2.地域管辖范围:中华人民共和国境内以及中华人民共和国境外(首先,旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动必须是在中华人民共和国境内组织的;其次,旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动是在中华人民共和国境外进行的)。

  四、重点内容

  重点一:保障旅游者的合法权益体现

  1.第一章总则第一条明确了保障旅游者和旅游经营者的合法权益是制定本法的目的;

  2.第二章中明确了旅游者应该享受的六项权利:自主选择权;知悉真情权;要求严格履行权;受尊重权;救助保护请求权;特殊群体获得便利优惠权。

  3.第六章分别从政府、行业主管部门和旅游经营者层面明确依法依规保障旅游者安全的相应监管职责和义务。

  4.当旅游者权益受到侵害发生旅游纠纷时,《旅游法》第八章给出了四条解决途径:(一)双方协商;(二)向消费者协会、旅游投诉受理机构或者有关调解组织申请调解;(三)根据与旅游经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁;(四)向人民法院提起诉讼。

  重点二:规范旅游市场秩序

  1.“零负团费”问题

  第三十五条明确规定:旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。

  旅行社组织、接待旅游者,不得指定具体购物场所,不得安排另行付费旅游项目。但是,经双方协商一致或者旅游者要求,且不影响其他旅游者行程安排的除外。

  发生违反前两款规定情形的,旅游者有权在旅游行程结束后三十日内,要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款,或者退还另行付费旅游项目的费用。

  2.导游和领队行为规范和权利保护

  1)规定导游薪酬待遇

  旅行社应当支付导游薪酬(第三十八条);专职导游(工资、奖金、津补贴);社会导游(合同中载明,第六十条第三款);旅行社安排导游为团队旅游提供服务的,不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用。

  2)规定导游和领队执业规范

  第四十一条明确规定:从事业务活动,应当佩戴导游证、领队证。遵守职业道德,尊重旅游者的风俗习惯和宗教信仰,应当向旅游者告知和解释旅游文明行为规范,引导旅游者健康、文明旅游,劝阻旅游者违反社会公德的行为。

  导游和领队应当严格执行旅游行程安排,不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动。不得向旅游者索取小费。不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目。

  3.景区(点)门票

  第四十三条  利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目,实行政府定价或者政府指导价,严格控制价格上涨。拟收费或者提高价格的,应当举行听证会,征求旅游者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。

  利用公共资源建设的景区,不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价;另行收费项目已收回投资成本的,应当相应降低价格或者取消收费。

  公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等,除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外,应当逐步免费开放。

  第四十四条  景区应当在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格。景区提高门票价格应当提前六个月公布。

  将不同景区的门票或者同一景区内不同游览场所的门票合并出售的,合并后的价格不得高于各单项门票的价格之和,且旅游者有权选择购买其中的单项票。

  景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务的,应当公示并相应减少收费。

  4.景区承载量问题

  1)景区开放需具备的条件

  第四十二条规定景区开放必须具备下列四个条件,并听取旅游主管部门的意见:有必要的旅游配套服务和辅助设施;有必要的安全设施及制度,经过安全风险评估,满足安全条件;有必要的环境保护设施和生态保护设施;法律、行政法规规定的其他条件。

  如果景区不符合本法规定的开放条件而接待旅游者的,《旅游法》第一百零五条规定由景区主管部门责令停业整顿直至符合开放条件,并处二万元以上二十万元以下的罚款。

  2)景区承载量 

  第四十五条 景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量,制定和实施旅游者流量控制方案,并可以采取门票预约等方式,对景区接待旅游者的数量进行控制。

  旅游者数量可能达到最大承载量时,景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告,景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。

  根据以上第45条款规定延伸以下概念:

  景区最大承载量由景区主管部门核定;

  景区负有实施旅游者流量控制的责任,包括:应当公布景区主管部门核定的最大承载量;制定和实施旅游者流量控制方案;采取各种方式,控制景区接待的旅游者数量。

  景区可能达到最大承载时和处置措施:提前发布公告向当地政府报告,协调景区、交通、公安,采取交通管制、车辆疏导、向其他景区分流、疏导、分流消费者;采取措施疏导、分流消费者。

  5.旅游服务合同

  《旅游法》第五章关于旅游服务合同的规定总计19条,主要对包价旅游合同的订立、变更、转让、解除、违约责任等内容作了详细规定,并对旅游代办合同、旅游咨询以及住宿服务等内容作了规定。

  第五十八条 包价旅游合同应当采用书面形式,包括下列内容:()旅行社、旅游者的基本信息;()旅游行程安排;()旅游团成团的最低人数;()交通、住宿、餐饮等旅游服务安排和标准;()游览、娱乐等项目的具体内容和时间;()自由活动时间安排;()旅游费用及其交纳的期限和方式;()违约责任和解决纠纷的方式;()法律、法规规定和双方约定的其他事项。

  重点三:保护和合理利用旅游资源

  《旅游法》明确加强旅游资源保护和利用、旅游基础设施建设、旅游公共服务和旅游形象推广是各级政府的责任。

  1.落实旅游规划

  第十七条 国务院和县级以上地方人民政府应当将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划。国务院和省、自治区、直辖市人民政府以及旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府,应当按照国民经济和社会发展规划的要求,组织编制旅游发展规划。

  第十八条 旅游发展规划内容包括旅游业发展的总体要求和发展目标;旅游资源保护和利用的要求和措施;旅游产品开发;旅游服务质量提升;旅游文化建设;形象推广;旅游基础设施和公共服务设施建设;重点旅游资源开发利用的专项规划,对特定区域内的旅游项目、设施和服务功能配套提出专门要求。 

     第二十二条 各级人民政府应当组织对本级政府编制的旅游发展规划的执行情况进行评估,并向社会公布。

第二十二条 各级人民政府应当组织对本级政府编制的旅游发展规划的执行情况进行评估,并向社会公布。

  2.旅游发展资金支持

  第二十四条 国务院和县级以上地方人民政府应当根据实际情况安排资金,加强旅游基础设施建设、旅游公共服务和旅游形象推广。

   3.实施旅游形象推广

     第二十五条 国家制定并实施旅游形象推广战略。国务院旅游主管部门统筹组织国家旅游形象的境外推广工作,建立旅游形象推广机构和网络,开展旅游国际合作与交流。

  县级以上地方人民政府统筹组织本地的旅游形象推广工作。

     4.提供旅游公共服务

  第二十六条 国务院旅游主管部门和县级以上地方人民政府应当根据需要建立旅游公共信息和咨询平台,无偿向旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗急救等必要信息和咨询服务。设区的市和县级人民政府有关部门应当根据需要在交通枢纽、商业中心和旅游者集中场所设置旅游咨询中心,在景区和通往主要景区的道路设置旅游指示标识。

  旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府可以根据本地的实际情况,建立旅游客运专线或者游客中转站,为旅游者在城市及周边旅游提供服务。

  重点四:促进旅游业持续健康发展

     1.协调统筹发展

  第三条 国家发展旅游事业,完善旅游公共服务,依法保护旅游者在旅游活动中的权利。

  第五条 国家倡导健康、文明、环保的旅游方式,支持和鼓励各类社会机构开展旅游公益宣传,对促进旅游业发展做出突出贡献的单位和个人给予奖励。

  第六条 国家建立健全旅游服务标准和市场规则,禁止行业垄断和地区垄断。旅游经营者应当诚信经营,公平竞争,承担社会责任,为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务。

  第七条 国务院建立健全旅游综合协调机制,对旅游业发展进行综合协调。县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。

  2.旅游安全保障

  《旅游法》第七十六条规定“县级以上人民政府统一负责旅游安全工作。县级以上人民政府有关部门依照法律、法规履行旅游安全监管职责。”

  3.依法管理

  1)建立健全综合协调机制

  第七条 国务院建立健全旅游综合协调机制,对旅游业发展进行综合协调。县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。

  第八十三条 县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。

  (2)旅游主管部门执法

  《旅游法》第85条规定,“县级以上人民政府旅游主管部门有权对下列事项实施监督检查:(一)经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可;(二)旅行社的经营行为;(三)导游和领队等旅游从业人员的服务行为;(四)法律、法规规定的其他事项。”

  根据本条规定:旅游部门的执法对象是旅行社、导游、领队。

  (3)对景区的管理

  景区开放——听取旅游主管部门意见

  《旅游法》第四十二条 景区开放应当具备下列条件,并听取旅游主管部门的意见:

  ()有必要的旅游配套服务和辅助设施;

  ()有必要的安全设施及制度,经过安全风险评估,满足安全条件;

  ()有必要的环境保护设施和生态保护措施;

  ()法律、行政法规规定的其他条件。

  景区门票——发改物价部门

  第四十三条 利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目,实行政府定价或者政府指导价,严格控制价格上涨。拟收费或者提高价格的,应当举行听证会,征求旅游者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。

  利用公共资源建设的景区,不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价;另行收费项目已收回投资成本的,应当相应降低价格或者取消收费。

  公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等,除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外,应当逐步免费开放。

  景区最大承载量核定——景区主管部门

  第四十五条 景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量,制定和实施旅游者流量控制方案,并可以采取门票预约等方式,对景区接待旅游者的数量进行控制。

  旅游者数量可能达到最大承载量时,景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告,景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。

  景区的大型游乐设施、客运索道监管——市监部门

  市场监管局依法查处旅游市场中的虚假广告、虚假或者引人误解的宣传、销售假冒伪劣商品、利用合同格式条款侵害消费者合法权益、垄断行为(价格垄断行为除外)、商业贿赂等不正当竞争行为及无照开展旅游业务违法违规行为等。依法对旅游场所大型游乐设施、景区内的场(厂)内机动车和索道、锅炉压力容器等特种设施实施安全监察,对涉及特种设施安全的投诉举报及违法违规行为进行调查处理等。

  景区的演出、娱乐场所监管——文化部门

  《关于进一步加强旅游市场综合监管的通知》中有明确规定:市文广新局负责涉旅文化市场秩序监管,依法严厉打击景区及周边娱乐场所经营低级庸俗文化娱乐活动等违法行为;负责对旅游演出、娱乐场所文化经营活动等方面的投诉举报处理和案件查处。

  五、亮点、热点

  1.“不得安排购物”直接铲断旅行社与地方商家之间的利益链:《旅游法》35条规定,“旅行社不得通过安排购物获取回扣等不正当利益”。

  2.“取消自费项目”将旅行价格更加直观透明化,让游客们放心消费:《旅游法》35条规定,“旅行社不得安排另行付费旅游项目”。

  3.“不得索要小费”更是将旅游市场的黑手切断:《旅游法》41条规定,“导游和领队不得向旅游者索取小费”。

  4.团费:不得以不合理低价“揽客”

  针对“零负团费”35条规定,旅行社不得以不合理低价组织旅游,诱导、欺骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利

  5.票价:门票涨价要举行听证

  旅游法43.44条明确提出,“景区提高门票价格应当提前6个月公布”;同时新增了控制景区门票等价格上涨的程序方面的规定,“利用公共资源建设的景区应当严格控制门票和另行收费项目的价格上涨,拟提高价格的,应当举行听证会,论证其必要性、合理性”。

  6.导游:严重违法作业,停业3

  规范导游行为的同时也明确了维护导游权益的条款,旅游法38条规定:旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同,支付劳动报酬,缴纳社会保险费用;旅行社不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用。(38条)

  7.安全:禁止景区超载接待游客

  对于旅游安全,旅游法105条提出,景区不符合开放条件而接待旅游者的,责令停业整顿直至符合开放条件,并处2万元以上20万元以下罚款。景区在可能达到最大承载量时,未向当地政府报告、未及时疏导分流,或超过最大承载量接待游客,责令改正,情节严重的,责令停业整顿1个月至6个月。

  旅游法的出台,解决了我国无法可依的问题,起到了规范、调整的作用,但仅仅靠一部法律,来调控整个旅游业市场,是不够的。旅游行业是综合型产业,旅游市场秩序是社会综合治理的系统工程,旅游部门仅仅是其中一个环节,这就需要我们不断加强旅游以及其他政府部门之间信息沟通和共同监管,提升综合监管效率和治理效果,在政府统筹组织下共同推动《旅游法》的实施,形成全域旅游发展的合力